di Aldo Cilli
Struttura e percorso operativo della ricerca/Research road map
Progetto di ricerca: prima ipotesi/Research planning: first step
La valutazione degli effetti territoriali (v.e.t.)
verso una riconsiderazione del contributo dell’expertise territoriale
a supporto delle decisioni di spesa pubblica
1.______________ tema della ricerca, obiettivi e risultati attesi
1._________________________________ research theme, target and goals
Il presente lavoro di ricerca si applica al vasto e controverso tema/theme della valutazione dei progetti come momento essenziale nel processo di definizione delle scelte di spesa pubblica.
L’ obiettivo/target della ricerca è quello di fornire un contributo alla definizione di un nuovo criterio operativo attraverso il quale gestire il complesso procedimento di valutazione degli effetti territoriali prevedibili e connessi alla realizzazione di tali opere.
E’ prioritario, infatti, constatare, assumendo come centrali le ragioni del territorio, il generale fallimento delle consolidate (ma anche delle più attuali) procedure di valutazione della fattibilità/efficacia dei progetti, condotte unicamente attraverso l’applicazione di procedure di valutazione di tipo economico/finanziario e di compatibilità degli impatti con il contesto ambientale.
Le prime sono essenzialmente finalizzate (e si limitano) alla verifica (quasi sempre condotta ex ante senza azioni di monitoraggio dei risultati) della sola sostenibilità economico- finanziaria degli stessi.
Le seconde, altrettanto autoreferenziate, si occupano dell’accertamento degli impatti sulla componente ambientale della dimensione fisico-spaziale, valutando la sostenibilità di carattere ambientale dei progetti rispetto, essenzialmente, all’ecosistema, quindi ad una sola delle varie componenti del territorio: la matrice ecologica.
Diversamente da quanto avviene in ambito europeo (Austria, Germania, Belgio, Regno Unito, Francia, e, soprattutto, Svizzera), in Italia non si è ancora affermata, nelle procedure rinvenibili, mirate alla valutazione dell’efficacia (ex ante ed ex post) dei progetti di rilevanza territoriale strategica (soprattutto inerenti la realizzazione di importanti infrastrutture), la convinzione che si debba valutare attentamente il complesso di quegli effetti che ogni nuova realizzazione produce sulle diverse dimensioni che compongono il milieu territoriale.
E’ possibile, dunque, ed è questa l’ipotesi fondante della stessa ricerca, riformulare un più complesso ed articolato concetto/processo di valutazione.
Una valutazione complessa che riuscisse a tener conto di diversi tipi di effetti territoriali consentirebbe, a priori, di individuare alcuni temi sensibili (rischi di varia natura, utilità sociale, capacità di soddisfazione della domanda d’intervento, esistenza di una condivisione ampia del progetto, presenza di forte opposizione da parte di particolari portatori di interessi) che se non correttamente previsti ed affrontati in sede progettuale, spesso si rivelano esiziali ai fini della stessa realizzazione dell’opera.
A tal proposito, ad esempio, si pensi alla complessità (non tecnica) insita nella realizzazione di rilevanti opere infrastrutturali (si pensi al caso TAV in Val di Susa, alle polemiche preventive e preconcette sorte attorno ai progetti dei rigassificatori, alle problematiche che incontrano i parchi eolici) o alle polemiche che, spesso, comprensibilmente, accompagnano la nascita di insediamenti terziari (ad esempio i grandi poli di generazione ed attrazione del traffico come i centri commerciali o i nuovi poli del loisir), quando vengono preliminarmente trascurati, non previsti o sottovalutati una serie di aspetti fondamentali relativi alla costruzione del consenso attraverso la condivisione, la partecipazione, la attenzione alla cosiddetta coesione sociale che ogni territorio esprime come luogo delle mediazioni di delicati e mutevoli equilibri.
Ciò sembra possibile attraverso una precisa ed affatto velleitaria “operazione” di tipo culturale che dovrà, restituire completezza e complessità al concetto di valutazione degli effetti territoriali indotti dalla realizzazione di opere di rilievo strategico e che, quindi, come risultato, potrebbe condurre alla definizione di nuove “best practice” per la valutazione, ex ante ed ex post, della convenienza e della sostenibilità territoriale di progetti di rilevanza strategica, come di progetti integrati di territorio.
Questo deciso cambio di prospettiva dovrà scardinare alcune consuetudini consolidate, oltre che prassi operative codificate, che caratterizzano il contesto culturale dominante e, soprattutto, l’impianto normativo di riferimento, e che, oggi, risultano fortemente condizionati dal prevalere egemonico di altre expertise (sapere economico e cultura ambientalista), assumendo, invece, come centrale, il punto di vista del territorio, e delle sue peculiari, non più trascurabili, esigenze.
2°______________________________Ricognizioni di contesto:
scenari, teorie, apparati normativi, pratiche e casi studio
2°___________ Research context prospections: sceneries, theories, rules, practices
La ricerca prenderà forma e si delineerà, attraverso una imprescindibile fase preliminare di puntuale ricognizione da compiere al fine di definire i contorni incerti e mutevoli dell’ampio e variegato scenario/scenery culturale di riferimento entro cui si colloca il dibattito disciplinare attuale.
La ricostruzione dello stato dell’arte del dibattito disciplinare consente, tra l‘altro, di misurare l’indubbio ritardo culturale, che caratterizza sia il mondo scientifico nazionale, sia la totalità degli apparati tecnici impegnati nelle strutture pubbliche presso le quali si effettua la valutazione di progetti, accumulato rispetto alle posizioni teoriche più avanzate e, soprattutto, alle migliori pratiche consolidate, sottoforma di procedure di valutazione degli impatti territoriali, rinvenibili in altri stati europei.
Un secondo momento ricognitivo consentirà, invece, molto utilmente, di compiere una ulteriore indispensabile rassegna all’interno dell’attuale contesto normativo europeo e nazionale, attraverso cui sarà possibile indagare le più consolidate prassi operative fondate proprio su procedure di valutazione fortemente attente alla complessità delle questioni territoriali.
In particolare, a partire dalla lettura dei documenti (di valore ormai storico) come il Rapporto Finale sulla Valutazione degli effetti territoriali, redatto a firma del gruppo ESPRIN nel novembre 2000, e commissionato dal Comitato per lo Sviluppo Spaziale dell’Unione Europea, dovrà essere avviata una approfondita fase di conoscenza delle diverse situazioni che caratterizzano il quadro normativo/procedurale di alcuni paesi europei nei quali, da tempo, si è decisamente imboccata la strada di una gestione delle trasformazioni che non può prescindere da una pre-valutazione e da una post- verifica degli effetti territoriali.
Potrà rivelarsi, verosimilmente, di estrema utilità ed interesse, studiare il quadro normativo ed i relativi impianti procedurali che caratterizzano i metodi di valutazione degli effetti territoriali, che si riscontrano in realtà nazionali che, per prime, e con maggior convinzione, hanno compreso la necessità di considerare la centralità del territorio e delle sue esigenze per programmare le diverse attività finalizzate ad una sua trasformazione.
In particolare si esamineranno le esperienze relative alle seguenti realtà nazionali:
- Austria:(Procedura di gestione del territorio – ROV);
- Germania:(Procedure di studio degli impatti in ambito Regionale – RVP);
- Belgio: (Cantone Vallone - Indirizzi per la gestione del territorio in costruzione);
- Francia:(Valutazione degli effetti territoriali dei progetti – EIT);
- Regno Unito:(Valutazione di sostenibilità effettuata sui progetti di infrastrutture);
- Confederazione Elvetica:(Procedure per la valutazione degli effetti territoriali suscitati
dalla realizzazione delle infrastrutture di trasporto, a cura
dell’ARE- Ufficio Federale dello Sviluppo Territoriale).
Un approfondimento particolare dovrà essere condotto sulla singolare, complessa e virtuosa esperienza che, in tema di pianificazione dello sviluppo e di gestione delle trasformazioni del territorio, sta compiendo la Confederazione Svizzera, registrando notevoli successi, in termini di risultati conseguiti da politiche di programmazione dello sviluppo del territorio, proprio attraverso l’attività dell’Ufficio Federale per lo Sviluppo Territoriale ARE.
L’esperienza elvetica, d’altraparte, dev’essere ritenuta tanto più significativa quanto più si consideri la particolare condizione di uno stato federale caratterizzato da una pluralità rilevante di livelli di governo, centri di pianificazione, soggetti attuatori, enti gestori e impianti normativi di tipo cantonale, condizione, questa, che, invece di penalizzare la attuazione delle politiche del governo centrale in materia di sostenibilità delle trasformazioni del territorio, sembra, piuttosto, esaltare le potenzialità caratteristiche dei diversi livelli amministrativi concorrenti, nel campo dell’attività di programmazione, attuazione, gestione e monitoraggio delle stesse attività di trasformazione del territorio.
In particolare si ritiene di una certa utilità approfondire la vicenda relativa alla progettazione, alla effettuazione delle valutazioni preliminari di sostenibilità territoriale, alla cantierizzazione (almeno relativamente ad alcuni dei casi), ed al monitoraggio degli effetti territoriali, condotto, attraverso il cosiddetto metodo innovativo “TRIPOD” (analisi dello sviluppo regionale condotta relativamente a tre dimensioni).
Tali metodologie di valutazione, condotte sia in fase di progettazione che, a valle della realizzazione, ad opera in esercizio, sono state applicate in particolare a quattro casi emblematici corrispondenti ad altrettanto significativi interventi sul sistema infrastrutturale svizzero, a diversi livelli: tunnel autostradali e valichi (Tunnel de la Vue des Alpes, tra Ginevra e Neuchatel, Galleria del Vereina, tra la Bassa Engadina ed il Cantone di San Gallo); trasporti regionali metropolitani (sistema dei trasporti nel Piano di Magadino nella regione urbana di Locarno e del Basso Canton Ticino, Rete di trasporto metropolitano celere su ferro “S- Bahn” di Zurigo).
Un ulteriore passaggio rilevante della fase ricognitiva, dovrà necessariamente riguardare una ricostruzione essenziale del quadro storico normativo e delle prime esperienze, maturate, sia nell’ambito più generale della valutazione applicata alla pianificazione, sia relativamente al campo della valutazione di progetti (SdF), all’interno della peculiare situazione italiana.
In tal senso si riporterà un essenziale excursus storico utile a richiamare le cause del ritardo accumulato nei confronti delle altre realtà nazionali e ad illustrare le principali ragioni dell’anomalia propria di un quadro culturale/normativo che ritiene ancora che la valutazione degli effetti territoriali possa compiersi quasi esclusivamente sottoforma di valutazione preventiva di strumenti di pianificazione ed esaurirsi, anche nel caso della valutazione di progetti, attraverso il compiersi delle verifiche di compatibilità tra i dati di progetto ed alcuni indicatori ambientali.
Si dovrà, quindi, compiere un necessario approfondimento relativo alla Valutazione di Sostenibilità Territoriale (V.A.L.S.A.T.) adottata (ed applicata in avanzata fase sperimentale) dalla Regione Emilia Romagna, in quanto tale procedura è stata la prima in Italia, sebbene all’interno di un impianto normativo volto a stabilire la necessità di tale valutazione applicata ai piani e non ai progetti, a introdurre appieno il concetto di sostenibilità territoriale, rispetto ad un quadro normativo nazionale e regionale tuttora appiattito sulle sole procedure di valutazione ambientale.
3° _____ prodotti spendibili della ricerca e possibili destinatari
3° _____________________ outcome, output and possible addresses or customers
L’utilità principale della ricerca, in termini di outcome, potrebbe dunque coincidere, con lo sforzo definire concretamente, quale principale risultato operativo/goal della stessa, una vera e propria metodologia di valutazione degli effetti territoriali (v.e.t.).
La ricerca potrebbe concludersi producendo la elaborazione e la “codificazione” di un metodo operativo attraverso il quale dare sostanza ad una autentica procedura di valutazione degli effetti territoriali, fondata sulla definizione di indicatori sintetici funzionali ad una misurazione “parametrabile” delle performances dei progetti in termini di effetti territoriali generati.
Tali indicatori dovrebbero essere tali da esprimere, attraverso la ponderazione quantitativa e qualitativa di più fattori, una sorta di oggettiva e dimostrabile sostenibilità/convenienza territoriale discendente dalla realizzazione del progetto, sulla falsariga di quanto, ad esempio, alcuni indicatori utilizzati all’interno di processi valutativi di natura econometrica (si pensi al Valore Netto Attualizzato, VAN), riescono a rendere concretamente percepibile la convenienza economico/finanziaria di una qualsiasi previsione di opera pubblica.
Il particolare interesse e la notevole utilità di un risultato operativo di tale portata, risiederebbe nel fatto che la valutazione della sostenibilità territoriale di un intervento verrebbe determinata, a prescindere dalla valutazione dei classici indicatori di tipo econometrico, oltre che con riferimento a parametri che esprimono il livello della integrabilità del progetto nel contesto fisico spaziale (compatibilità con il quadro ambientale), attraverso, soprattutto, la possibilità di “misurare” la compatibilità tra il progetto e le aspettative del territorio, tra le soluzioni progettuali e le domande della società locale.
In tal modo si dovrebbe poter considerare e ponderare adeguatamente aspetti solitamente sfuggenti e trascurati e che hanno a che fare con la condivisione, la coesione sociale, le strategie di sviluppo locale, la struttura socio economica dei territori, la competitività dei locali sistemi decisionali e delle relative classi dirigenti e, quindi, in definitiva, con le complesse, mutevoli e peculiari ragioni del territorio.
Il principale ed utile prodotto/output della ricerca, se la stessa si concludesse con risultati originali apprezzabili, tali da poter essere valutati di un certo interesse, oltre che coerenti con quelli ipotizzati, potrebbe coincidere con una pubblicazione di carattere scientifico in grado di assumere una valenza almeno duplice:
a. quella di uno strumento più teorico, proprio di un agile compendio in cui si raccoglie sia una panoramica completa sullo stato del dibattito disciplinare inerente i temi della valutazione degli effetti territoriali dei progetti, sia una esposizione dei principali ordinamenti normativi in vigore presso i paesi europei, nei quali tale procedura di valutazione è applicata da tempo, comprendente anche l’esposizione di alcuni significativi casi studio;
b. quella di uno strumento più concreto, che si approssima, invece, ad un utile prontuario operativo, corredato da adeguati schemi applicativi e da tabelle di supporto alla costruzione di procedimenti valutativi, tale da consentire la implementazione di un modello operativo oggettivamente valido al fine di valutare la sostenibilità territoriale dei progetti.
Questa duplice declinazione e, soprattutto, l’auspicabile utilità oggettiva di tale paper, che potrebbe dispiegarsi dalla definizione di un metodo operativo di valutazione, potrebbe consentire, già quasi in questa fase, di individuare, quali probabili destinatari ottimali/addresses o committenti/customers della ricerca, oltre, come ovvio, i rappresentanti del mondo accademico e, quindi, segnatamente, alla comunità scientifica nazionale ed europea impegnata sul tema, soprattutto, le strutture tecniche di quegli organismi pubblici (ministeri in particolare) preposti all’elaborazione di procedure di valutazione o alla effettuazione stessa delle valutazioni (agenzie governative incaricate di effettuare attività advisoring, monitoraggio, e valutazione di progetti a vario livello).
In particolare si ritiene, anche in considerazione del portato di personali esperienze professionali, maturate nel campo della valutazione tecnico territoriale di progetti di territorio, oltre che in esito ad alcuni contatti informali avviati con le competenti strutture tecniche del Ministero per lo Sviluppo Economico, che un eventuale destinatario finale della presente ricerca potrebbe essere individuato nell’UVAL (Unità di Valutazione degli investimenti pubblici) istituita presso il Dipartimento per le Politiche di Sviluppo del Ministero dello Sviluppo Economico.
4° ____________________________________ Indice ipotetico
4° ___________________________________________________ hypothetical index
Introduzione
Quale valutazione? Il punto di vista del territorio
Verso una nuova centralità del ruolo dei saperi tecnico territoriali___1.
Contesto culturale di riferimento ed attualità del tema: cenni sul dibattito disciplinare___1.1
Oltre l’ economia e l’ambiente, un nuovo sguardo alle ragioni del territorio___1.2
Le forme del territorio: gli effetti delle decisioni consapevoli, le ferite delle scelte inconsapevoli___1.3
Effetti/impatti territoriali: valutare i piani, valutare i progetti___1.4
Scenario/scenari di riferimento: teorie e prassi consolidate___2.
Introduzione essenziale al quadro storico normativo ed alle procedure in uso in ambito europeo____2.1
Il Rapporto finale dell’equipe Esprin 2000 per il SSEL, sulla “Valutazione dell’impatto Territoriale”___2.2
Ordinamenti nazionali e relative procedure consolidate di Valutazione:___ 2.3
L’Austria __2.3.1
La Germania __2.3.2
Il Belgio__ 2.3.3
Il Regno Unito __2.3.4
La Francia__ 2.3.5
La Svizzera__2.3.6
Primi riferimenti legislativi, procedurali ed applicativi in Italia____3.
Il timido affrancamento incompiuto del territorio dall’ambiente: dalla VIA alla VAS alla…VALSAT!____3.1
Valutazione fa ancora rima con pianificazione!___ 3.2
Il territorio come occasione di riscatto: la stagione degli studi di fattibilità____3.3
Verso un nuovo sguardo strategico al territorio: uno spazio a più dimensioni ___3.4
Approfondimento di casi studio___4.
Analisi strutturata di alcuni casi esemplari rinvenibili nel contesto europeo____4.1
Analisi relativa all’applicazione della procedura di V.A.L.S.A.T. in Emilia Romagna____4.2
Elaborazione di un possibile criterio operativo___ 5.
Elaborazione di un modello applicativo di riferimento____5.1
Definizione delle variabili e dei principali fattori di valutazione____5.2
Prima definizione degli indicatori di convenienza/sostenibilità territoriale____5.3
Costruzione di una “matrice” di valutazione____5.4
L’applicazione della metodologia elaborata ad alcuni casi studio____5.5
Considerazioni conclusive____6.
V.E.T.: primi appunti per una nuova, sperimentabile, teoria minima____6.1
Verso un’utilità dimostrabile: la v.e.t. come supporto alle decisioni in materia di scelte di spesa pubblica____6.2
5°_____________________________ Riferimenti bibliografici
5°___________________________________________----____________ bibliography
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Cavenago D., Città e piano strategico. Percorsi di governance del territorio, esperienze italiane ed internazionali,
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