L'utilità della pianificazione strategica

Luisa Volpi (facoltà di Architettura di Pescara, dottorato di ricerca in urbanistica XVIII ciclo)
tutor Roberto Mascarucci/coordinatore Rosario Pavia.

L’interesse  verso la pianificazione strategica applicata ai territori urbani ha di recente subito una brusca accelerata collegata anche alle recenti iniziative di finanziamento pubblico degli interventi di pianificazione/progettazione innovativa nelle città e nelle aree metropolitane del Mezzogiorno d’Italia (fondi F.A.S. Riserva Aree Urbane ex Delibere CIPE nn. 20/2004, 35/2005 e 3/2006).

L’intensificarsi dell’uso di tale metodologia di regolamentazione e di sviluppo del territorio in un contesto avulso da un preciso quadro normativo di riferimento capace, per il momento, di dettarne requisiti, caratteri ed obiettivi di base, introduce inevitabilmente la questione se l’azione intrapresa in tal senso dall’Amministrazione possa ritenersi effettivamente corretta ovvero, in caso contrario, in che termini e con quali modalità, essa possa essere corretta.

Prendendo atto di tale sostanziale incertezza dello “stato dell’arte” ci si è posto il problema – alla base della presente ricerca – della individuazione delle condizioni minime che un piano strategico debba necessariamente soddisfare per ritenersi effettivamente utile alla collettività territoriale di riferimento e, contestualmente quello della definizione di criteri di valutazione di tale utilità della pianificazione strategica, intesa come strumento innovativo di governo del territorio in grado di aumentare le performance competitive delle città.

L’analisi offre altresì lo spunto per fare una bilancio sulle esperienze passate e in atto, indagando i metodi, le finalità e le ripercussioni avute sul territorio, in termini di innovazione nei metodi di pianificazione, ma soprattutto sulle politiche di sviluppo locale e di tutte quelle forme di governo partecipato che vengono oggi comunemente indicate con il termine di “governance”.

In sintesi si intende predisporre un sistema di valutazione in grado di misurare l’utilità dei piani strategici, in termini non tanto di risultati ottenuti, quanto di processi attivati, al fine di evidenziare l’efficacia di questo metodo nel rispondere a una situazione di crisi socio-economica del territorio  che i tradizionali strumenti di pianificazione non sono stati, fino ad ora, in grado di risolvere.

Assumendo come riferimento la storica classificazione dei metodi strategici di pianificazione secondo tre famiglie (M. C. Gibelli), le prime esperienze prodotte in Italia sono riconducibili alla terza generazione, e si tratta dei piani strategici promossi da alcune città (prevalentemente del Nord Italia) che, seguendo l’esempio di molte città europee, hanno avviato spontaneamente tali processi di pianificazione.

La proliferazione spontanea, nel panorama italiano degli ultimi anni, di forme di pianificazione strategica, prive di riferimenti legislativi o norme specifiche, ha generato una varietà di esperienze con diverse modalità di approccio al tema, il più delle volte coerenti con i caratteri socio-economici e politico-istituzionali di ogni singola realtà locale, ma spesso semplicemente legate ai programmi di mandato dei sindaci.

Per di più l’incerta collocazione disciplinare di tali piani, a metà fra modelli di sviluppo di derivazione aziendale e strumenti di gestione del territorio, si è ripercossa necessariamente anche sulla funzione assegnata all’architetto-urbanista nell’ambito dell’equipe interdisciplinare di professionisti incaricata della loro redazione. Prendere posizione sul dibattito in corso induce, per gli obiettivi ed il settore scientifico disciplinare di riferimento, a privilegiare l’interpretazione del piano strategico come lo strumento di governo del territorio capace di coniugare le logiche economiche (investimenti)  con gli assetti fisici (territorio).

Ma a quali condizioni è “utile” ricorrere alla pianificazione strategica? Quali sono gli obiettivi che essa persegue? In cosa si differenzia rispetto alle pratiche tradizionali di pianificazione e governo del territorio?

Osservando il panorama delle esperienze e delle diverse iniziative che svolgono un ruolo attivo nella promozione della pianificazione strategica (ReCS, Cantieri P.A, ecc.), si è potuta verificare una chiara evoluzione delle priorità perseguite, che vede il passaggio dalla prevalenza di obiettivi a carattere economico, caratteristici degli anni ’80 e ’90, alla prevalenza di obiettivi legati alla qualità urbana, fino al più recente interesse verso i temi della coesione, della integrazione, della solidarietà sociale e dello sviluppo sostenibile. Nel caso del piano strategico, sono dunque le specifiche condizioni di contesto storico e politico ad indicare le priorità da perseguire e non le caratteristiche dello strumento impiegato, al quale si riconoscerà piuttosto il particolare merito di riuscire a trovare la migliore coesistenza e sinergia fra obiettivi differenti. In contrapposizione a siffatta tendenza l’assunto che si pone in evidenza è quello della necessaria predeterminazione, seppur nella logica di una impostazione tipicamente direttiva e non prescrittiva dello strumento, degli obiettivi generali di sviluppo del territorio quale forma concreta di esternazione della utilità del piano e, ad essi, collegare i parametri di valutazione (i cosiddetti Indicatori). In estrema sintesi la ricerca si fonda su di un postulato che vede interagire tre concetti chiave: utilità, obiettivi di sviluppo, criteri di valutazione.

Assumendo come idea-forza la convinzione che la pianificazione strategica rappresenti oggi una delle più rilevanti innovazioni nella governance urbana e territoriale emerse negli ultimi vent’anni, la ricerca tenta di fornire gli strumenti necessari per valutare l’“utilità” di questo processo di pianificazione, che ha il difficile compito di assicurare al tempo stesso prosperità economica, coesione sociale, sostenibilità ambientale e partecipazione dei cittadini.

I temi del rafforzamento di identità, qualità e competitività locale, della governance territoriale e del capitale sociale, della sostenibilità ambientale, oltre ad essere identificati come gli obiettivi generali della pianificazione strategica, vengono assunti come macro-variabili attraverso le quali costruire un sistema di indicatori di utilità, che risulteranno così suddivisi in tre gruppi:

AREA ECONOMICA      >          indicatori di competitività;

AREA SOCIALE            >          indicatori di governance;

AREA AMBIENTALE     >          indicatori di sostenibilità.

Nella definizione degli indicatori sarà necessario fare una distinzione tra quelli che fanno riferimento agli effetti diretti prodotti dall’azione del piano – i cosiddetti indicatori di risultato o di prodotto - e quelli indiretti che invece concernono i processi attivati dal piano, cioè l’insieme di operazioni, modalità e procedure che le amministrazioni locali mettono in atto per il raggiungimento degli obiettivi strategici e l’implementazione dei progetti.

A questo proposito si è ormai diffusa l’opinione, che nell’ottica di questa ricerca si intende comprovare, che nella pianificazione strategica il “processo” sia più importante del “risultato” poiché esso permette di far emergere risorse nascoste o latenti, generare un apprendimento e sviluppare importanti effetti collaterali introducendo competenze tecniche di tipo nuovo ed accorciando le distanze tra istituzioni e società civile in una logica generale ispirata alla “sussidiarietà” di cui è pervasa anche la Carta Costituzionale.Tale processo dovrà condurre alla condivisione degli obiettivi del piano nella vision, come esito di un’azione pluralistica e partecipata finalizzata non solo alla semplice costruzione degli obiettivi ma ad una vera e propria  operazione di costruzione del consenso.

La convinzione che nel breve termine le difficoltà di cooperazione nascono non solo da interessi divergenti ma anche dalla mancanza di fiducia reciproca, fa si che la visione di lungo termine (e di un piano di azione di medio termine) possa modificare atteggiamenti e comportamenti di breve termine.

Il ricorso allo strumento degli “indicatori di utilità” presenta l’indubbio vantaggio di semplificare ed esternare in modo leggibile e semplice gli effetti di un piano strategico, ma di contro esso prospetta l’altrettanta indubbia difficoltà sia di individuare, per gli obiettivi di tipo qualitativo, indicatori misurabili, sia di interpretare adeguatamente la complessità di un piano contraddistinto, per sua stessa natura, da una eterogeneità di contenuti. La scelta degli indicatori rischia, inoltre, di sottovalutare le effettive potenzialità del piano strategico che si esprimono principalmente attraverso le modalità di individuazione e di risoluzione di problemi collettivi, di creazione di reti ed arene in grado di affrontare problemi complessi e di costruzione di forme di cooperazione inter-istituzionali e pubblico-private.

La presente ricerca opera pertanto in due direzioni distinte, ma comunque fra loro collegate che traggono spunto dalle questioni succintamente riportate sopra: da un lato, ed in via teorica, un obiettivo è quello di superare il “particolarismo” che ha caratterizzato fin d’ora i territori nella predisposizione di tali piani di nuova concezione ricostruendo, anche attraverso l’analisi dei casi studio di eccellenza, un contenuto base da intendersi come contenuto minimo delle questioni da analizzare e delle azioni da intraprendere affinché un piano possa produrre, ancorché solo in via potenziale, effetti utili per un determinato territorio. In sostanza il tentativo è quello di astrarre la pianificazione dal particolarismo che fino ad ora ne ha caratterizzato la produzione anche per l’assenza di un valido modello normativo di riferimento, delineando un modello generale che sia capace quanto meno di orientare le amministrazioni  - anche alla luce delle pregresse esperienze – nell’esercizio di quella che, comunque sia, deve intendersi come esercizio di una potestà conformativa del territorio.

L’altro obiettivo, invece, è ancorato agli indicatori di qualità del piano strategico ed è diretto a riscontrare l’effettiva utilità del piano predisposto alla luce di determinati criteri di valutazione che, però, necessariamente risentono dell’influsso del modello generale adottato.

In questo contesto è apparso inevitabile, nell’ambito di un percorso logico predefinito, individuare dapprima gli obiettivi strategici generali (alla luce anche e soprattutto del vigente quadro normativo, nazionale e comunitario) e ad essi collegare macro–aree di indicatori capaci di estrinsecare vari profili degli obiettivi di cui sopra, a loro volta sub-articolate in specifiche voci e criteri di valutazione.

Così, individuati gli obiettivi generali che ciascun piano, a prescindere dalla particolarità territoriali, dovrebbe perseguire nella “competitività”, “coesione” e “sostenibilità”, si è passati all’individuazione di tre macro–aree di indicatori ovviamente funzionali e coerenti con i predetti obiettivi generali quali rispettivamente: AREA ECONOMICA > indicatori di competitività; AREA SOCIALE > indicatori di governance; AREA AMBIENTALE > indicatori di sostenibilità.

Tali tre macro–aree, a loro volta, sono state sub-articolate in più indicatori ciascuno dei quali diretto ad evidenziare un particolare profilo contenutistico collegato al proprio obiettivo generale di riferimento. Così facendo, tramite la sommatoria degli indicatori parziali, si è in grado di riscontrare l’effettivo raggiungimento totale e/o parziale, da parte del piano predisposto, degli obiettivi strategici di riferimento.

Comments

[Scritto da: raffaella_massacesi]

@ luisa
potresti indicarmi quali sono i piani strategici italiani che maggiormente hanno fatto uso di visualizzazioni grafiche e immagini progettuali? (oltre che di uno schema planimetrico)anche piani in itinere...
grazie
raffaella